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La démocratie locale pour construire un récit sur la métropole durable

La recherche développée dans le cadre du programme POPSU2 a posé au cœur du sujet l’analyse des dispositifs actuels de démocratie locale de la ville de Strasbourg, perçus comme un enjeu de régulation territoriale dans le processus de métropolisation en cours.

L’agglomération de Strasbourg, qui compte 28 communes et 470 000 habitants dont 60% concentrés dans la ville-centre, doit une grande partie de son identité à sa situation de ville frontière. Tournée vers la France, elle dessine en même temps une centralité importante du bassin rhénan, à côté de deux autres grandes villes européennes ayant le fleuve et la frontière comme richesse commune bien qu’une histoire très différente : Bâle et Karlsruhe. Cette spécificité géographique et politique a été favorable à l’émergence d’une pensée sur l’espace dont on connaît la cohérence globale mais aussi les limites : Strasbourg construit son image de métropole transfrontalière utilisant pour son propre développement un élément habituellement perçu comme une contrainte, la lenteur. L’inscription de ses démarches dans le temps long et dans des moments de pause ou de recul a permis à la ville de garder sa distance par rapport aux jeux de pouvoirs étatiques et/ou européens et de construire, sur la longue durée, des dispositifs de régulation territoriale qui apparaissent aujourd’hui comme un socle important du processus de métropolisation. Dans ce sens, on peut parler de Strasbourg comme d’un « laboratoire » de la métropole durable qui construit son récit à partir de ses images légendaires, de sa géographie et de sa scène politique et non pas à partir de grandes stratégies généralistes.

Afin de comprendre le sens et le caractère des dispositifs actuels de démocratie locale mis en place par la CUS nous avons dressé tout d’abord un tableau synthétique du système métropolitain du Rhin supérieur dans lesquels ils s’inscrivent et qu’il faudra par la suite approfondir :

- La Ville de Strasbourg compte 276.400 habitants recensés en 2010, soit une densité moyenne de 3532 hab/km².

- A la frontière avec l’Allemagne, la Communauté Urbaine de Strasbourg (CUS) est formée par 28 communes (470 000 habitants). Avec une augmentation moyenne de 0,6% par an entre 1999 et 2008, la croissance de la population de l’aire urbaine de Strasbourg est l’une des plus rapides du nord-est de la France.

- En 2005 la CUS a créé l’Eurodistrict Strasbourg-Ortenau, en partenariat avec les villes françaises et allemandes (notamment Kehl, Offenburg, Lahr et Achern). Il regroupe à ce jour 868.000 habitants.

- Autre acteur important, la Conférence du Rhin Supérieur est née des accords de Bonn de 1975 et constitue aujourd’hui le cadre institutionnel de la coopération transfrontalière dans le Rhin Supérieur. Elle compte 1807 communes réparties dans le Länder Bade-Wurtemberg, le Länder Rhénanie-Palatinat, et cinq cantons de la Suisse du Nord et la Région Alsace (soit 21 500 km² au total). La Commission Intergouvernementale Franco-Germano-Suisse, qui a été créée pour l’occasion, est un organe qui lie les gouvernements des trois pays à travers leurs ministères des affaires étrangères respectifs. La Conférence du Rhin Supérieur a pour objectif de coordonner des projets transfrontaliers communs aux trois pays autour de plusieurs groupes de travail aux thèmes variés : Aménagement du Territoire ; Culture ; Education et Formation ; Entraide à la Catastrophe ; Environnement ; Jeunesse ; Politique économique ; Politique de Santé ; Politique des Transports ; Agriculture ; Climat et l’Energie ; Sport. Les conclusions d’une étude menée en 2006 par le groupe de travail « Aménagement du Territoire » de la Conférence du Rhin Supérieur ont démontré que le territoire avait de réels atouts par ses capacités économiques et sa coopération transfrontalière efficace.

- Proposé en 2008 et officiellement créé en 2010, l’espace de la Région Métropolitaine Trinationale (RMT) cherche à développer la coopération entre les acteurs publics et privés par une démarche se voulant bottom-up, en concertation avec les différents groupes de travail de la Conférence du Rhin Supérieur. Elle s’appuie sur quatre piliers distincts : le pilier Politique, le pilier Economie, le pilier Science et Recherche, et le pilier Société Civile

La première partie de la recherche s’est orientée vers la compréhension de la démarche croisée de réflexion et de projet à l’échelle urbaine et métropolitaine qui a vu comme protagonistes, depuis les années 1970, des enseignants de l’école nationale supérieure d’architecture de Strasbourg (ENSAS) et des responsables des services d’urbanisme de la Communauté urbaine (CUS) ainsi que de l’Agence de développement et d’urbanisme de l’agglomération strasbourgeoise (ADEUS). L’originalité de cette démarche transversale a concerné la pédagogie et le débat sur le projet urbain et métropolitain et a donné consistance, déjà dès le début des années 1980, à une approche « concertée » de projet sur la ville. Dans un souci de réflexivité et de théorisation que toute recherche impose, le colloque « Strasbourg, laboratoire de projets métropolitains », qui a eu lieu le 12 janvier 2012 à l’Université de Strasbourg, nous a donné l’occasion de mettre en confrontation deux espaces-temps différents : celui des théories et projets urbains des années 1980 et 1990 et celui des approches de la période actuelle, liées à l’élargissement des frontières urbaines et à l’élaboration de figures de projet à l’échelle territoriale. Notre questionnement a trouvé raison dans l’articulation de ces deux espaces-temps ainsi que dans la référence à deux catégories de lecture de l’histoire : l’« espace d’expérience » et l’« horizon d’attente » [Koselleck, 1979]. La première se définit en tant que lieu d’accumulation des expériences du passé qui nous servent pour agir dans le présent, tandis que la seconde regroupe l’ensemble des attentes et des manifestations futures, aussi bien individuelles que collectives. Ces deux catégories, liées dans un rapport dialectique, ouvert, en mutation, sont centrales pour la construction d’un récit commun, qui ne réduise pas le passé à une succession de faits situés dans le temps et qui soit capable de dépasser la posture unidirectionnelle liée à l’idée de progrès héritée du XIX^e siècle [Koselleck, 1979].

Dans ce sens, le témoignage de Catherine Trautmann nous a permis de mettre l’accent sur le caractère éminemment politique des projets les plus ambitieux menés à Strasbourg ces quatre dernières décennies. Dans sa vision, Strasbourg a toujours été dominée par une urbanité de proximité et de vie sociale qui s’est dessinée au cours des siècles, comme dans l’ensemble des autres villes rhénanes. Cependant, la ville d’aujourd’hui connaît, selon elle, moins d’intermédiaires, moins de médiations. D’où l’importance d’un travail sur l’espace public qui permet de revenir à cette porosité et à ces frottements. Dans ce sens, le tramway a été un vrai choix politique parce qu’il dessinait une urbanité possible dans l’espace, il permettait un co-usage de la ville, un face à face des habitants et des usagers. La prise en compte de la mobilité collective des personnes et le transport en modes doux représenté par le ferroviaire léger a permis aussi de répondre à la question de la ségrégation de certains espaces de la ville et du droit de cité de la part de l’ensemble des citoyens. Mais Strasbourg a aussi une dimension métropolitaine qui ne contredit pas cette recherche de proximité des espaces et des individus. Aujourd’hui cette dimension rejaillit, selon elle, non pas au niveau de l’organisation territoriale mais plutôt au travers de la question écologique, pensée comme le versant complémentaire de l’approche sociale. Le deuxième Projet d’agglomération a pu être, dans ce sens, un outil pour développer collectivement une pensée de la métropole strasbourgeoise. Il a défini un support et un instrument de la transformation, y compris dans la capacité à pouvoir le porter. Le « forum citoyen » organisé à ces fins, avec ses ateliers, a permis de considérer l’espace comme une ressource rare, de partir de l’eau, elle aussi ressource rare et à protéger, de partir de la question de l’air et de la pollution atmosphérique.

L’horizon d’attente du débat urbanistique actuel à Strasbourg pose en effet de nombreux défis, dont le dépassement d’un certain nombre de « frontières », disciplinaires mais aussi institutionnelles, voire étatiques. Dans la démarche du projet de territoire en cours, l’élargissement des échelles et du cercle des acteurs semble convoquer de nouvelles figures, qui se superposent et s’entrecroisent sans cesse avec les anciennes, permettant d’enrichir le récit urbanistique local construit à partir d’images fortes, mélangeant géographie et scène politique. C’est dans ce sens que les dispositifs de démocratie locale actuels se sont révélés, pour nous, des véritables objets à observer. L’analyse de l’Atelier urbain de Strasbourg a apporté des éléments quant aux dynamiques en projet : fondé en 2009, suite à une campagne électorale qui a vu la confirmation du maire Roland Ries grâce, entre autres, à un débat centré sur la démocratie locale, l’Atelier urbain est un dispositif à multiples facettes. À l’articulation des cultures urbaines des différents acteurs, il vise l’émergence et la consolidation des représentations actuelles de la ville ; à travers de nombreuses approches vis-à-vis du « grand public », il veut susciter l’intérêt citoyen en lui garantissant un espace où « l’on prend le temps » pour faire émerger les savoirs multiples de la ville – profanes et savants. Si, d’un côté, émerge la capacité de ce dispositif de démocratie locale à capter des « désirs de ville », la question des modalités et des approches capables de « faire émerger les forces de proposition » reste cependant ouverte.

Suivant l’apport de l’économie de la créativité aux stratégies urbaines, les politiques de développement territorial ont été fortement influencées ces dernières années par les différentes facettes cognitives des processus menant à l’innovation. À l’instar de la science, l’innovation n’est pas toujours cumulative dans son processus de production : il ne faut de fait pas oublier la nature radicale de certains changements, où il s’agit parfois plus de désapprendre (think out of the box) que de perfectionner les modes courants de compréhension du monde. Ce que nous ont appris l’histoire des sciences et l’épistémologie moderne, c’est que la recherche ne relève pas que de la « science normale » : il y a aussi parfois des ruptures de paradigme. Sans qu’il y ait nécessairement oubli de l’ancienne culture et des anciens savoir-faire, lesquels sont englobés dans la nouvelle représentation, ce dont il s’agit avec l’« innovation de rupture », c’est de développer un nouveau paradigme en pensant différemment. L’acte de penser différemment n’est pas un apprentissage et il requiert une autre sorte de compétence. Le découvreur ici n’est pas un savant plus savant que les autres, un manager qui sait mieux optimiser que ses concurrents, mais « un être capable de vision ». Là donc où l’économie de la connaissance tentait de comprendre la spécificité des territoires en termes de production et croisement de savoirs, l’économie de la créativité recherche les facteurs contextuels (culturels, institutionnels, etc.) qui favorisent l’émergence de visions nouvelles. Et l’une de ces visions nouvelles est que les grandes métropoles, aujourd’hui, tirent de plus en plus leur avantage concurrentiel de la richesse humaine de leur population ! L’apport de l’Atelier urbain de Strasbourg est pour nous à inscrire dans ce type de démarche et de questionnement.